Щоранку оминаю споруду, в якій міститься якийсь "буд… збут… постач…", і спостерігаю, як їхній двірник прибирає нічим незасіяні квітники. Він ретельно проходиться по грунту, мете пісок, нанесений вітром на тротуар, знову глянсує землю. Робить чолов’яга все неквапом, задоволений результатами своєї праці, – стає чисто. Наступного ранку все, як завжди. Пісок. Мітла. Пісок.
Ця картинка своєю одноманітною розміреністю нагадує ситуацію довкола того, що в Україні прийнято називати "вдосконалення виборчого законодавства". Якісь кроки постійно робляться, але чи стають вибори в Україні більш вільними, більш чесними? Відповідь на це питання кожен громадянин може дати сам, не читаючи звіти місій спостерігачів, виходячи лише з власного досвіду участі у виборах та суб’єктивно оцінивши ступінь довіри до влади і тих, хто прагне нею стати. Адже завдання виборів не зводиться до організації голосування, а означає наділення якихось осіб владою та водночас позначає рубіж політичної відповідальності.
8 листопада 2013 р., за 20 днів до вільнюського саміту, депутати дали "зелене світло" черговому "вдосконаленню виборчого законодавства". 281 голосами вони підтримали за основу законопроект про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства з питань виборів. Його було зареєстровано у Раді 10 жовтня 2013 року й 6 листопада доопрацьовано. Авторами документу (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=48621) під реєстраційним № 3396 значаться представники Партії регіонів О. Єфремов, В. Олійник, Д. Шпенов.
Якого виду набере зміст закону про вибори народних депутатів проясниться після ухвалення, тим паче, що мають бути враховані деякі з позицій альтернативного проекту "ударівців" № 3396-1 (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=48830), але межі політично можливого вже позначені. Основний масив пропозицій законопроекту стосується безпосередньо організації виборів практично на всіх етапах. Серед них є як слушні й прийнятні, так і спірні чи ж формальні й практично невиконувані.
У чому суть ключових пропозицій, підготовлених на виконання взятих Україною зобов’язань, перспективи ухвалення і якого політичного ефекту від них можна очікувати?
До виборчої моделі
Поза межами можливого залишається питання вдосконалення виборчої моделі. Вона (незв’язана змішана) залишається незмінною. У пропорційній частині її особливість – голосування за партійний список загалом, у мажоритарній – одномандатні округи.
Обидва ці параметри викликають питання. Голосування за партійні списки замість голосування за осіб, висунутих як кандидати від партій, слід визнати, консервує закритий порядок партійної політики й продовжує живити фон недовіри між партіями та громадянами. Перехід до преференційного голосування здатен стати фактором, який би спонукав партії до зміни характеру дій, але ясно, що це не входить в наміри партій. Жодна з них навіть не скористалася нагодою погратися довкола своїх обіцянок, знаючи, що їхні проекти законів, здатні демократизувати вибори, не мають шансів бути підтриманими.
Що ж стосується одномандатних округів, то в українській політичній практиці вони виступають полігоном для розмаїтих "швидких" технологій.
Знаною є вразливість одномандатних округів до фальшувань. Про це так чи інакше свідчать "невстановлені результати" (!? – і це при наявних бюлетенях) голосування у 5 округах, фантасмагоричні судові рішення про визнання "відсутності статусу та повноважень народних депутатів" у 3 округах (там, де обраними були О. Домбровський, П. Балога (http://tyzhden.ua/News/71885), І.Марков (http://blogs.korrespondent.net/celebrities/blog/klimasha/a118315). Правовий трагікомізм цих ситуацій можливий не в останню чергу через попередні "впливи" на рішення окружних комісій.
Підкуп же в одномандатних округах, організований із різних джерел (приватних і бюджетних) до і під час виборчої кампанії, після виборів лише набирає обертів. Змінюється тільки співвідношення ваги приватних і державних коштів. Це підтверджують представники Бюджетного комітету Верховної Ради. Так, у березні 2013 року під час таємного перерозподілу 1,7 млрд грн. бюджетних коштів "депутати бюджетного комітету <…> отримали як "політичний хабар" 90 мільйонів гривень на об’єкти в своїх [виборчих] округах" (це стверджує депутат від КПУ Оксана Калетник: журнал "Експерт", №27, 15 липня 2013 року). Також про розподіл коштів, у т.ч., для "потреб округів", писала "Економічна правда" http://www.epravda.com.ua/news/2013/03/27/368052/. Питання про вплив такого явища, як вибивання коштів "для округу", на творення збалансованої державної регіональної політики – залишимо осторонь.
У силу цього одномандатні округи на кожних виборах становлять ресурсну базу для домінантної партії. Останнє відоме підтвердження цьому лежить у виборах 2012 року, коли КПУ з 13% підтримкою на пропорційній основі (32 мандати) не провела у парламент жодного зі своїх кандидатів-мажоритарників. Тоді як Партія регіонів – єдина із усіх партій, яка провела мажоритарників у півтора рази більше, аніж кандидатів за партійним списком, – 113 і 72 відповідно. Зрештою, разом із "незалежними" ПР може розпоряджатися більше двома сотнями "штиків", що суттєво коректує розстановку сил у парламенті.
Власне, чи сподівався хто на появу більш відкритого формату виборчої системи, що міг би стати "точкою росту" для партійних змін і – далі – для кращого врядування? Як видно, партії, навіть "потерпілі" від чинної моделі, не готові змінювати саму основу виборчих змагань. Не маючи можливості краще реалізувати свій електоральний потенціал, яку їм надає пропорційна модель, вони згодні задовольнитись меншою віддачею від виборів і залишитись слабким місцем у системі ухвалення політичних рішень, аби лише не робити страшний крок, що змусить до зміни внутрішнього порядку, відкритості і конкурентності.
Парламентські вибори 2017 року (якщо не зміниться Конституція і якщо на неї зважать, то у цей час їм слід бути) пройдуть, скоріше за все, на основі більш витонченішого і більш вдалішого регламентування, але шанси на те, що закон про вибори народних депутатів буде концептуально оновлюватися в історичному обрії 2015-2016 років, дуже низькі. Парадокс полягає в тому, що чим кращими будуть організаційні параметри, чим стабільнішими вони стануть, тим більше аргументів буде лунати проти оновлення основи виборів, пов’язаної з моделлю розподілу голосів.
Організаційні параметри
1. Питання критеріїв для встановлення меж одномандатних округів. Встановлення в міру довільно меж округів для більш вигідної концентрації виборців з метою результативного голосування на практиці ще ніхто не скасовував. Для протидії джеррімендерингу було задумано перейти до постійних округів, і для виборів 2012 року цього вже було досягнуто. Наразі законопроектом пропонується закріпити підстави, на основі яких межі округів можуть переглядатися. Серед таких – врахування інтересів національних меншин у місцях: "Адміністративно-територіальні одиниці, на території яких компактно проживають окремі національні меншини та які межують між собою, повинні входити до одного виборчого округу. У випадку, коли в суміжних адміністративно-територіальних одиницях кількість виборців, що належать до національної меншини, є більшою, ніж необхідно для формування одного виборчого округу, округи формуються таким чином, щоб в одному з них виборці, що належать до національної меншини, становили більшість від кількості виборців у виборчому окрузі". Також пропонується ЦВК у тримісячний термін після набрання чинності цим законом оцінити, чи відповідають межі нинішніх округів новозаявленим критеріям. Також, що варто розглядати як позитив, декларується заборона на перегляд меж округів та їх центрів безпосередньо в ході виборчого процесу.
2. Питання "подвійного балотування". Його пропонується категорично заборонити. Слід очікувати, це сприятливо позначиться на характері виборів й дозволить уникати корекції результатів виборів за рахунок подвійного використання права бути обраним.
3. Доволі істотних змін зазнають фінансові аспекти виборів.
Пропонується зменшити розмір грошової застави від 2 тис. мінімальних розмірів заробітної плати (як зараз) до 1 тис. розмірів заробітної плати для партії, що висунула список в загальнодержавному окрузі. У 2012 році, виходячи із розміру заробітної плати в 1118 грн., сума застави становила понад 2 млн. грн., що сприймалося вже як майновий ценз. Також очікується зменшення суми застави для кандидатів в одномандатних округах від 12 до 10 розмірів мінімальної зарплати. Питання розміру застави не викличе гарячих дискусій, адже навіть будучи зменшеною до вказаних розмірів, застава здатна виконати своє призначення засвідчити серйозність кандидатів.
Крім того, передбачено обмежити розмір виборчого фонду для партій 90 тис. розмірів мінімальних зарплат, для кандидатів в одномандатних округах – 4 тис. розмірів мінімальних зарплат. За аналогією з минулими виборами (оскільки розмір мінімальної зарплати у 2017 році наразі непередбачуваний), верхня межа виборчого фонду партії може скласти більше 100,5 млн грн., кандидата – близько 4,5 млн. грн. Отже, даний механізм стане другим законодавчим обмеженням, накладеним на виборчий фонд, услід за вже наявним обмеженням на обсяг суми добровільного внеску громадянина на користь партії (400 розмірів мін. зарплат) чи кандидата (20 розмірів мін. зарплат).
Залишимо за рамками цього огляду доцільність та ефективність запровадження саме такого підходу до розв’язання проблеми фінансових переваг великих фондів у виборчому змаганні. Якщо виходити із власне порога суми, то, як показує практика виборів 2012 року, пропонована законопроектом межа фонду є меншою лише для двох партій – "Батьківщини" (вона зібрала 107 млг грн.) і Партії регіонів (2018 млн грн.). Всі інші – менше 100 млн. грн
Але механізм обмеження в нашій країні посилює ризик того, що кошти, які не можна буде показати, підуть "в тінь", не знімається.
Водночас, важливим є намір авторів законопроекту запровадити проміжне звітування розпорядників накопичувальних фондів за 20 днів до дня голосування, що здатне зробити можливим незалежний моніторинг використання фондів та оцінити реальні витрати на агітацію з заявленою сумою. Тим паче що проектом пропонуються додаткові заходи, покликані упорядкувати агітаційну діяльність, у тому числі, з точки зору оцінки її вартості: розповсюджувачі зовнішньої реклами будуть зобов’язані оприлюднювати інформацію про вартість рекламних площ та місць їх розташування. А використовувати у комерційній та соціальній рекламі прізвища, портрети кандидатів, назви чи символіку партій буде заборонено.
Водночас ясно, що вирішення проблеми рівних умов суб’єктів виборів та прозорості коштів виборчих фондів необхідно вирішувати у більш широкому контексті прозорості коштів, що спрямовуються на діяльність партій та політиків. Адже левову частку фінансування суб’єктів політики у виборчий і позавиборчий період становлять готівкові кошти, непідвладні жодному контролю.
4. Збалансованість представництва та створення рівних умов для чоловіків і жінок. Пропозицію проекту зобов’язати партії в своїх статутах вказувати розмір квот, що визначає мінімальний рівень представництва жінок і чоловіків у виборчому списку від партії, не можна вважати надто вдалою, на наш погляд. Не торкаючись доцільності механізму квотування, зауважимо, що в запропонованому вигляді він може привести до того, що місця будуть розподілені нерівномірно. Крім того, партіям доведеться вносити зміни до статуту щоразу, як буде вирішено змінити співвідношення чоловіків і жінок як кандидатів від партії або за фактом формування списку. Зрозуміло, що такий захід може бути тимчасовим, і такий його характер не повинен затулити собою завдання інтеграції гендерної рівності у політику партій.
5. Залишається дискусійною позиція, відповідно до якої українські виборці закордоном чи ті, що тимчасово перебувають поза своїм виборчим округом, матимуть право голосувати тільки в багатомандатному загальнодержавному окрузі (за партійний список), тому що це обмежує їх у праві обирати.
 6. Дещо змінюється порядок формування комісій. Причому, з одного боку, є ініціатива стосовно того, що правом подавати кандидатури до ОВК мають бути наділені лише ті партії (крім представлених у парламенті), що висунули список в загальнодержавному окрузі. Таким чином переслідується мета ослабити маргінальні партії, що беруть у виборах формальну участь. Але такий підхід навряд чи буде ефективним, адже він означає нерівність прав партій та жодним чином не перешкодить партіям-фантомам подати список та забезпечити собі можливість участі у формуванні ОВК. Було би доцільніше відмовитися від загального жеребкування з питання персонального складу окружних комісій, замінивши його жеребкуванням по кожній ОВК окремо. Власне такий порядок, що став би позитивним кроком у справі формування комісій, передбачався початковим варіантом законопроекту від 10 жовтня.
Право кандидатів в одномандатних округах брати участь у формуванні ОВК не передбачено.
7. Посилюються права міжнародних спостерігачів, які зможуть отримувати копії протоколів, як і офіційні спостерігачі (від партій, кандидатів і громадських організацій).
Погляд на реформу виборчого законодавства із-зовні
Зрештою, європейські партнери не обходять увагою зміст українських ініціатив. Попередньо проект закону було надано Венеціанській комісії у липні 2013 року, хоча доопрацьований проект від 6 листопада не у всіх позиціях з ним співпадає.
У своїй черговій Спільній позиції від 11-12 жовтня 2013 року (http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282013%29026-e) Венеціанська комісія й ОБСЄ/БДІПЛ вітають зусилля України з розробки кращих регламентів для парламентських виборів і наголошують, що готові й надалі допомагати Україні. Водночас вказують на потребу комплексного й системного реформування виборчого законодавства, відзначають, що основні критичні й базові зауваження стосовно прав обирати й бути обраним не враховані.
До них віднесено, зокрема, такі позиції, як збереження незв᾽язаної змішаної системи, обмеження у праві балотуватися для ув’язнених незалежно від ступеню тяжкості злочину, надмірна вимога 5-річного строку проживання в Україні, аби мати право балотуватися, відсутність чітких механізмів і правил щодо фінансування виборів та адекватних санкцій за їх порушення, відсутність плюралізму у виборчих комісіях через надання переваг у їх формуванні партіям, які мають фракції у парламенті, неясні правила щодо визнання результатів виборів недійсними. Знову підкреслено, що краще мати єдиний документ з уніфікованими процедурами для різних виборів.
Очевидно, що думати і працювати є над чим, адже закони, що готуються для парламентських виборів, аж ніяк не вичерпують собою сферу необхідних змін, враховуючи наближення президентських і чергових місцевих, 2015 року, виборів, підготовка до яких уже позначена низкою політтехнологічних кроків, спрямованих на ревізію середовища.
Замість епілогу…
На моє питання, чому би не засіяти пустелю й позбутися клопоту з піском, двірник відповів – "а хто це буде робити?"

Світлана Конончук, керівник Програми демократизації політичних інститутів УНЦПД